"飞地2.0"：反向飞地，县城如何“飞”到城里去招商？

当前，向大城市“借力”发展，已成为各县级政府的普遍共识。大家都清楚，县城发展的战场不仅在自身的腹地，更应拓展至大城市，到资源富集的地方争取“分一杯羹”。

但从现实看，实力强劲的“百强县”，多数仍聚集在大都市的周边。对于远离大都市的县城来说，要如何发展才能更好地对接大都市，分享大城的发展红利呢？

2016年，国家“十三五”规划纲要明确提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。2017年6月2日，国家发展改革委等八部门联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，“飞地经济”首次获得了国家层面的正式肯定与推广，从更高的层面打破跨区域合作的屏障，进一步强化资源配置优化，发展成果共享的区域协同发展。随着政策的不断加码，“飞地经济”逐渐成为近年来各县城产业发展、融入城市群、对接一线与新一线城市发展红利的热词。

一直以来，在我国“飞地经济”与产业转移、产业协同有着深度的绑定。

“飞地（Enclave）”是地理学和国际法的一个重要概念，是指位于其他国家国境之内而与本国不相毗邻的领土，或同一国家内位于某一行政区域包围之中而被另一行政区域管辖的土地。

我国语境下的“飞地经济”与国际主流的研究内容有着较大差异，国外学者的研究集中于民族（移民）“飞地经济”、资源型“飞地经济”和外国直接投资（FDI）三类，而国内的研究则集中于具有中国产业转移特色的“飞地经济”模式。

可见，“飞地经济”在我国有着独特且鲜明的时代产业特色与内涵，其与中国过去几十年产业发展动能快速从国际到国内、从东部向西部转移的时代背景有着紧密联系，是产业高效转移的中国式创新之一。

事实上，我国对“飞地经济”的探索已有数十年的历程，用“飞地”跨区域发展经济则可以追溯到更早。早在中华人民共和国成立后的计划经济时期，便有诸如位于江苏盐城的上海大丰农场、江苏徐州的上海大屯煤矿、黑龙江齐齐哈尔的北京市双河农场等“飞地”，跨区域推动了北京、上海等重要城市的工业化，支撑起“三线建设”的战略目标。

1994年，国务院批准设立中新合作苏州工业园，我国开启了跨国产业协同的“飞地经济”模式探索。随着我国东部沿海城市产业的快速发展，区域产业转移与协同的趋势进一步强化，加之产业扶贫、山海协同等跨区域协同发展的需求，越来越多的省、市大胆创新，发挥各地比较优势，开启了多样的“飞地经济”模式探索。

江苏协同南北，苏南苏北的城市跨江结对发展，开设了苏州宿迁工业园，昆山（沭阳）工业园、常熟（泗洪）工业园等。其中，“江阴—靖江工业园区”是首个跨江联动的共建园区，苏州、宿迁在2015年就已建成6个共建园区。“飞地经济”让苏北的诸多县、市更高效全面融入长三角的大发展格局中，无论产业项目还是发展理念全面对接先进区域，实现了省内协同发展。

再以深圳为例，一方面，为突破自身土地资源限制，同时充分发挥区域比较优势，深圳市积极拓展省内飞地，实现了大湾区创新资源的协同聚合。最具代表的是其与汕头市政府共建了深汕特别合作区，形成了“深圳总部+深汕基地”“研发+生产”的发展格局。另一方面，深圳更以开放的姿态，与诸多省外城市合作建设“飞地”，包括湖南衡阳白沙洲工业园区（深圳工业园）、新疆喀什深圳产业园、陕西深陕（富平）新兴产业示范园，进一步强化了深圳产业创新的辐射范围，推动东西联动的产业转移。

历经几十年的探索，在各地多样的飞地合作摸索过程中，“飞地经济”已悄然从1.0时代迈入2.0时代。“飞地”的合作，已不再局限于“从高向低飞”，而是出现了许多“从低向高飞”“平飞”“两地互飞”等更加多元的合作模式。而对于县城而言，最值得关注的一个“飞地经济”发展趋势便是“反向飞地”（或“逆向飞地”）的涌现。

所谓“反向飞地”，与较为常见的“正向飞地”相对，是一种从欠发达地区进入发达地区发展“飞地经济”的模式。县城不再将产业发展的眼光局限于自身的一亩三分地，而是放眼区域，乃至全国，开始“飞”到城里去！

而这其中，对于“反向飞地”探索实践较为全面的代表性区域便是浙江省。为强化山海协作，实现全省高质量发展，浙江从省级层面引导，探索出了“消薄飞地”“生态补偿飞地”“科创飞地”三大类“从低向高飞”的特色模式。

“消薄飞地”“生态补偿飞地”都是经济欠发达地区在发达地区建设产业片区，“入股”发达地区的产业园区，与发达地区共享园区运营发展的长效收益。浙江省发展和改革委员会副主任陈伟（2019）以庆元县为例，分析了此类“飞地”对贫困县区卓越的经济拉动作用：如果庆元县能在发达地区设立2平方千米、亩均生产总值250万元的“生态补偿飞地”，到2022年该县人均生产总值便能达到全省人均水平。

这两类“飞地”都是突破生态与区位掣肘，通过把土地资源、劳务人员等从欠发达地区置换到城里，将发展带来的收益带回欠发达地区，实现两地“双赢”——一方面实现了有限资源更高效的跨区域配置，另一方面实现了发展红利的共享。

“科创飞地”则是更具代表性的探索。其中最具代表性的就是位于杭州城西科创走廊，与杭州海创园、阿里巴巴淘宝城比邻的衢州海创园。2016年开园的衢州海创园是浙江省第一块创新型“反向飞地”，开园仅一年多就引入项目164个，实现了“创新创业在杭州，产业化在衢州”的两地协作。继衢州海创园之后，淳安、诸暨、上虞、金华、长兴等地也纷纷将自身创新“飞地”落户杭州。

比起“消薄飞地”和“生态补偿飞地”，这类“飞地”是一种更为深入且前瞻的“双赢”合作模式。一方面，与前两者类似的是，这类“飞地”能够“把地让出去，把钱带回来”。通过资源配置的优化，实现税收及园区营收的两地分成，让相对欠发达地区能够共享快速做强的杭州所带来的发展红利；但更关键的是，这类“飞地”能够通过异地孵化、本地开花，进一步共享杭州的资金、人才、创新资源，实现本地产业的跃迁式发展。与前两者的行政牵引为主不同，这类“飞地”的自主性与灵活性更高。

当前，以“反向飞地”为突出特色的“飞地经济”2.0时代，呈现出以下两大趋势。

1．经济欠发达的县、市从被动转向主动

过去，产业发展相对薄弱的县市一般是被动等待国家、省、市等上级政府作“官媒”、结“对子”的“飞地”合作机会。如今这些县、市不再被动等待，而是主动出击，积极向大城市靠拢。

以上海奉贤区南桥镇为例，该镇的5个村以集体资产在虹桥购置总部楼宇，建设“东方美谷·虹桥中心”。南桥落子虹桥不仅通过在红桥区投资楼宇，实现了村集体资产的保值增值；同时，更以“东方美谷·虹桥中心”为据点，用“以租代税”的方式，鼓励中心入驻的跨国公司、国内领军企业总部注册并缴税在南桥；更进一步伺机将入驻企业的研发、生产的环节引回南桥镇。南桥镇的主动出击一举三得，创造了“反向飞地、两桥对流”的新模式。

再看“飞”得更远的常熟（北京）创新中心：常熟从长三角“飞”到北京，运营2年，累计落地常熟企业39家，获评姑苏人才、常熟领军等各类人才企业11家。该“逆向孵化”的创新“飞地”虽然并非两地政府的官方合作，从行政管理上并无北京市政府官方背书，但通过市场化运作，实现了“借鸡生蛋”，成为常熟产业创新的有机外延。而上文中提到的衢州也尝到了甜头，将眼光进一步放向全国，陆续在深圳、上海、北京、杭州等地开设了6个“飞地”。无锡甚至将眼光扩展到全球，在瑞士乌普萨拉大学开设中瑞生物医药离岸孵化器，至2020年5月，回流了10个高端项目，其中有6个药品项目，并且申请了6项国际发明专利。

越来越多的县、市政府开始主动出击，以“反向飞地”的方式将触角伸向创新资源更加富集的大都市，在异地培养本地发展的新动能。

2．“飞地”的选择从行政主导转向市场主导

与过去上级政府指定下的“飞地”不同的是，“反向飞地”的布局实际上更加尊重市场的规律。随着我国工业化、城镇化的快速推进，产业人口向大城市进一步聚集，县城比起大城市的成本优势正在快速缩减。同时，各地发展产业的意识与经验都在快速迭代增强，招商时“僧多粥少”的局面进一步加剧，小县城想要到大城市招商引资，需要让渡的成本也在快速增加。小县城招不起大龙头，那招商引资那些具有成长潜力的创新型中小企业是否还行？实际上，让中小企业迁出大城市，它们的顾虑往往更多。

这当中最核心的痛点之一就是人才！笔者与地方政府和企业沟通县城产业发展时，往往会听到以下困惑：“人才引进真的非常困难，尤其是高端人才。重金引进，给房给职称都很难引进几个，即便来了也很快就走了。哪怕没走，来这里干个一两年，人的水平慢慢也不大行了……”显然，大城市人才聚集的“马太效应”正在不断强化。

对于人才，尤其是高端人才而言，大城市给得了的，小县城给不起，更给不了。不仅是大都市中那些高品质多元化的都市服务和公共服务吸引人才，大城市中强大的“人才环境”才是让人才难以离开大城市的关键。

很多时候，造就人才的不仅是其个人的能力，而是人才“圈子”带来的行业信息与创新经验的快速传播交互。就当前我国的县城主体而言，其产业与人才密度几乎是养不起高水平人才的，这是赤裸裸的客观现实。

而在大城市建设“反向飞地”，则正如任正非所说“离开了人才生长的环境，凤凰就变成了鸡，而不再是凤凰”，因此要顺应市场趋势，“到有凤的地方筑巢”，而非“筑巢引凤”。比起过去政府“拉郎配”的飞地模式，“反向飞地”显然是更加顺应产业创新资源布局的客观市场规律的。

进入经济下行与产业调整共同作用的时期，对于县城经济体而言，产业招商成了一个重要课题。国内较早尝试“逆向飞地孵化”的科创平台公司清控科创总裁程方先生认为“飞地本质是一个区域招商中心”。

但是对于县城而言，如果只是把“反向飞地”当成新型的招商办公室，或是一个孵化器，乍看上去似乎并不是一笔好买卖。

一方面，它需要长期的深耕及专业化的运营，以及足够的政策激励，投资风险并非可忽略不计的小数额。另一方面，实际来看，招引落地的项目数量、投资规模，乃至带来的税收都很难比得上过去招一个龙头。

这样，“反向飞地”投资不小，效果也并不立竿见影，那“飞”去城里，到底应该图个啥，能图个啥呢？如果没有从一开始就想清楚这个“工具”的适配性而盲目跟风，最终很可能竹篮打水一场空。

客观来说，若不是如浙江省“消薄飞地”“生态补偿飞地”一样，由高能级行政牵引，有长效的管理机制保障，且能持续获得税收及经营、资产收益，“反向飞地”并不适合产业基础薄弱的地区奠定工业基础。“反向飞地”更适合具备产业基础，站在非生即死、转档升级关键节点的“小行星”“小恒星”式县城，未雨绸缪，培育第二增长曲线。

可以说，“反向飞地”并不是给差生补基础的“辅导班”，而是给优等生突破瓶颈的“提分班”。如果“飞地经济”1.0的建设，是我国产业转移背景催生出高效产能转移的特色模式；那么这几年越来越火热的“飞地经济”2.0，则更符合当前产业发展从高速增长向高质量发展的转型需求。

“反向飞地”的实际价值有以下3点。

1．“反向飞地”可助力抢占增量，融入高阶产业生态

对于一个县城而言，产业的溢价和发展的质量与能否在更高能级产业生态中拥有一席之地息息相关。我们会发现德国、日本、意大利等老牌工业强国，总有些名不见经传，也并不紧邻大城市的小城“藏龙卧虎”，拥有世界知名的大企业。

例如，在《从“文旅融合”到“城旅融合”——招商视角下的县城旅游发展》一文中分析的日本滨松就有雅马哈这样的国际大牌；大众汽车的总部则在德国沃尔夫斯堡这样的小城……正是因为较早地完成了工业化，这些小城在产业国际化的初期抢占了上游产业生态位，享受更高的产业利润。

热播电视剧《山海情》中，同样高品质的蘑菇，在本地每斤仅能卖出不到1块钱，但当政府与民航部门降低运价，打开蘑菇销往东部市场的通路后，每斤蘑菇的价格快速升到3块多钱，可见对于县城而言，融入高能级产业生态，参与大城市产业分工是多么关键。

当今，数字技术、生物科技的普及即将孕育出大量产业机会；“一带一路”倡议带来了新的国际商贸格局，面向未来的产业增量正在大量涌现。以大城市为主战地的未来产业生态正在逐步形成，也为县城带来了更多抢占上游生态位，实现高质量发展跃迁的可能。

过去几十年产业圈层式转移分工，让我们习惯了“小行星”式县城的近水楼台先得月。但随着高速、铁路、航空等交通网络的全面完善升级（到2025年，全国铁路将基本覆盖城区人口20万以上城市，高铁覆盖98%城区人口50万以上城市），城市之间的时间距离拉近，物流成本进一步压缩；数字经济的快速发展、人工智能与算力的提升带来信息交流壁垒的突破，为县城进一步突破过去空间、资源的限制，跳跃式融入城市群、大湾区等高能级产业生态带来机会！

县城主动在大城市搭建起的“反向飞地”，恰恰是一种以“互联网思维”融入大城市产业生态、抢占产业增量空间的有力平台。它不只是一个孵化器或招商中心，而应是县城瞄准新兴产业增量，在大城市的地界培育自己的产业，抢占新兴产业生态位的前线阵地；更应成为集中展示本地产业实力，助推本地企业走向更高市场的开放窗口。

因此，县城在谋划“反向飞地”时，首要的就是知己知彼，瞄准大城市的产业增量，做好产业规划，明晰产业目标和定位。要以战略的眼光重视“飞地”，以之为纽带，打通两地产业市场。

2．“反向飞地”可支撑产业升级，高效配置创新资源

“反向飞地”不仅可以抢占产业增量，更是本地产业做强存量的有力支撑。

一方面，“反向飞地”是本地龙头企业借大城市的创新“海洋”养“鱼”的“海洋牧场”。本地产业资本可以通过对“飞地”内的创新团队投资，或者购买创新技术，进一步扩展自身产业生态，为龙头企业的转型发展提供新动能。

另一方面，正如前文所述，人才正逐渐成为地方企业，尤其是中小企业高质量发展时“卡脖子”的问题。事实上，不同于龙头企业，中小型企业受规模所限，很难独自突破地方的创新资源困局。结果要么自行流向大城市，要么在地方挣扎中逐渐死掉。而对于县城来说，优质的中小企业才是地方经济未来发展的战略级“潜力股”。比起让中小企业单枪匹马的自己找人才，“反向飞地”则可以为本地中小企业集中高效地吸引人才，培养创新生态。在做强本地产业存量的同时，避免优质产业资源流失。

如瑞安，这个位于民营经济发达的温州市的县级市，其传统优势的汽摩配产业集群近年来正面临着向汽车关键零部件产业转型升级的换挡阵痛。本土企业强化研发投入，提高产业技术创新实力的意愿和动力很强。

但无奈温州本地科研机构、高等院校较少，又远离杭州、上海等地，科研创新人才引进难度较大。为破解这一难点，瑞安市决定“飞”到上海解决这一难题。上海市嘉定区安亭镇是中国汽车工业的重要发源地之一，是上海国际汽车城的核心区，产业创新资源富集，人才密度高。

2019年，瑞安在安亭设立了飞地创新港，通过鼓励本土企业将研发机构择优入驻“飞地”，推动“本地投资、飞地研发”的模式。首期便吸引了7家瑞企集中入驻，让创新人才不用离开上海便可服务瑞安本土企业，也破解了本地企业在创新发展时招人难的痛点。

对于县城来说，这种带着本地企业集中迁移至异地的“飞地”创新模式，不仅能够高效支撑本地企业创新升级，更有助于县城防止因创新瓶颈而造成的产业流失。

因此，县城在谋划“反向飞地”时，要绑定本地企业发展需求，政企“抱团出海”，让大城市“不为我有”的人才能够更好地“为我所用”，助力本地产业创新转型。

3．“反向飞地”可辅助融入圈子，塑造区域产业品牌

很多县城招商时常常面临一个尴尬的局面，就是：刚一介绍自身情况，便被企业一句“××是哪儿啊？不了解”把话给截住了。企业不仅没听说过，更不了解这城市是干什么的，更何谈签约落地呢？

中国有数千个县级单位，绝大多数是没有广泛的认知与共识的。尤其当与创业者所在城市有一定距离，与其生活认知也不交圈时，在空间上的距离与心理上的距离“双远”的情况下，别说让企业、人才一步到位签约落地，甚至可能连个考虑的机会可能都没有。

构建区域产业品牌，让招商引资的目标群体从听说过这座城市，到听说过这个城市在发展相关产业，再到产生好奇去主动了解乃至最终选择落户是需要县城去下苦功夫的。一般来说，大城市的招商推介会，本地举办的高规格产业会展、论坛等活动，都是县城主体打响本地产业品牌认知度的好方法。

“反向飞地”为我们提供了一个性价比更高的品牌建设“道场”。一方面，它直插大城市的产业圈层，能够实现更加精准的认知推广；另一方面，常设的“飞地”不仅是产业活动及推广的平台，更作为产业运行的实际载体，入驻企业的日常商务交往，能为县城带来各种上下游相关企业及创新主体“流量”，是一个全年无休的区域产业品牌“活看板”。再进一步，“飞地”内良好的政企合作关系也可以进一步促成企业扩产时的落地意向，乃至企业家圈层内“以商招商”的潜在机会。

例如，常熟（北京）创新中心就面向北京的汽车产业创新圈、投资机构、垂直媒体等，在2017-2019年的3年期间不定期举办了“京常路演”“京常会”“京常来”“开放日”等多种品牌活动170多场。

其中“京常来”推荐了99个项目走进常熟、认识常熟，签约项目6家，推荐项目8家。直面垂直的产业圈层精准、多面、高频次的传播交流，让北京的产业圈子对常熟这座城更加熟悉，对常熟的汽车产业基础及发展方向、建设目标、政策环境等从听说到好奇再到了解；让“飞地”入孵的创新项目赴常熟实地考察，进一步强化落地信心。

因此，地方政府在谋划和运营“反向飞地”时，更要有区域产业品牌建设的意识，通过开设区域产业展馆、举办产业交流活动、组织产业考察等方式，在大城市的产业“圈子”里，打响自己的名号。

明确了目标，下一步更要用对方法，方能事半功倍。具体来讲，需要注意以下3个方面。

1．找准合作方，谋求双赢

“反向飞地”的落子关键，在于厘清供需关系，找准合作方。合作方不仅有“飞”入的大城，更有委托运营的平台机构。

“反向飞地”是两地产业协同对接、互利共赢的平台。它一方面连接着县域主体的龙头企业、潜在市场、创新需求和政策支持；另一方面对接着大城市的创新人才、前沿信息、高新技术、产业化潜力项目及创投资本。因此，明确自身需求，研判“飞”入的城市是否能拥有相应匹配的要素十分重要。

如果只瞄准“北上广深”，就很容易陷入被动。虽然一线大城市资源富集，但竞争者也很多，普通的县城不仅很难在激烈的竞争中“分到一杯羹”，还有可能被“飞”入地政府当成抢企业、分税收的“薅羊毛”行为，产生警觉和不满。而行政管理的协调难题，常常会给“飞地”建设带来各种显性和隐性的交易成本,影响“飞地”良性发展。

因此，找准优质原始股，与其“共同成长”则是一个不错的选择。上文中提及的衢州海创园，便是个优秀的范例。在与杭州的“飞地”合作关系中，固然有“山海协作”的政策“做媒”，但获得杭州方面支持的关键在于项目实现了“双赢”。

杭州将绝佳的地块让出，并在行政管理、政策支持等方面提供全面绿灯，共享本地创新资源，成就海创园成为衢州发展智慧产业和数字经济的桥头堡。而衢州方面也不仅是以土地指标换取余杭的“飞地”空间，更是在杭州城西科创走廊大规模建设的初期早早“入股”，通过项目建设、政策补贴，进一步强化了杭州的创新环境，增加了本地的就业机会。

找到对口的运营平台也很重要。一般来说，政府缺乏专业的运营能力，往往需要找到合适的科创平台合作，运营“反向飞地”。然而通过前面的论述我们知道“反向飞地”并非简单的招商中心，更不是一个孵化器或创新港而已，对机构的运营能力及相关资源背景要求极高。

因此，更应找准合作运营平台，让专业的人做专业的事。机构是否具有目标产业方向的创新平台运营经验，是否拥有相关的产业背景资源，都是在实际运营中能否成功的关键。

2．宜近不宜远，强化联系

虽然“反向飞地”突破了过去圈层式的发展限制，实现了与大城市点对点的跨越式产业协同。但想要事半功倍，还是得从“身边”的大城下手。不仅是空间距离的问题，更有行政关系、产业关联等因素综合影响着“飞地”成功与否。“飞”入地是“飞”出地行政区划外建立的经济发展平台，如果“飞”得过远，容易与原有企业母体和市场脱离联系。

一方面，产业群及产业生态从空间上仍集中在一定的范围内，“飞”入地与“飞”出地地理相近，有利于企业和原有市场保持联系，不至于在转移过程中丢失原本的区域市场。另一方面，地理相近也意味着行政管理间的壁垒相对较少，两地企业、政府的沟通障碍也更少。同时，地理相近更能保障“飞”出地政府与企业主及创新人员的文化习惯、情感联系、价值观念相近，强化后续“飞地”招商引智的效果。

以衢州为例，在杭州设立“飞地”，不仅从行政层面更加容易推进，还能更好地对接大量在杭的衢州人才和企业家，推动人才、项目“返乡”，更可依托便捷的交通互联，吸引更多“星期六工程师”，实现更加多元的灵活人才引进机制。

因此，瞄准本省内部或临近的城市群、都市圈，比盲目选择北上广深要实际得多。在“飞地”选择上，不可一味“慕强”，而要顺应产业布局的客观规律，选择空间地理强联系、产业互补有关系、两地沟通有默契的城市。

3．不小打小闹，深耕运营

前期没有明确目标，盲目跟风，后期小打小闹，草草收场，是很多县城尝试“反向飞地”时的真实写照。“飞地”建设的本质是两地产业与创新系统的深度绑定，而产业网络说白了就是产业人的网络。

比起过去的招商引智一步到位带来的未知与风险，“飞地”给予创新企业、人才更多接触并了解“飞”出地产业、政府的机会，为构建两地政企互信、业务往来，实现人才、资本与信息的两地互动，进而实现产业项目落地创造了一个循序渐进的过程，而这需要持续坚定的投资和长久专业的运营。

而“飞地”作为飞出地的“门脸”，明确产业方向的投入展示了发展产业的决心，运营过程中注入诸如政策补贴能否及时到位等细节，展示了政府重视程度及营商服务的意识，这些都将直接影响企业未来投产时的落地选择。

因此，构建长效的管理机制，稳扎稳打地深耕运营，营造良性的异地营商小环境，也是“反向飞地”最大化发挥效果的关键。